肖胜：坚守风险底线 深入推进金融改革开放

作者：肖胜，国家外汇管理局行政检查司副司长

资料来源：《中国外汇》2019年第7期

要点

在我国金融改革进入“深水区”和“困难期”的关键阶段，坚持金融工作底线思维，统筹“防风险”和“促改革”，具有十分重要的理论和现实意义。

目前，我国浅层金融改革正在逐步完成，金融改革已进入深水区和关键时期。改革的复杂性和难度增加，风险和不确定性增加。如何看待和处理这一问题，以及在金融工作中是否协调“防风险”和“促改革”，对于更好地服务实体经济、促进经济高质量发展、维护经济金融安全稳定具有重要的理论和现实意义。

更加强调协调“风险预防”和“促进改革”

近年来，党中央对金融安全工作的决策部署不断推进和深化。2017年4月，中央局第四十次集体学习将维护金融安全确定为“关系中国经济社会发展全局的战略性、根本性事件”；同年7月，全国金融工作会议将防范和控制金融风险作为金融工作的永恒主题；2017年10月和12月召开的党的十九大和中央经济工作会议明确提出，防范化解重大风险特别是金融风险是“三大攻坚战”的重中之重；2018年4月，中央财经委员会第一次会议明确了打好防范化解重大风险攻坚战的思路和措施；2018年12月，中央经济工作会议强调要“防止金融市场异常波动和共振”。

根据中央对金融安全作出的一系列重大判断和决策，坚守不发生系统性金融风险的底线是为防范和化解金融风险奠定坚实基础的前提和基础。事关国家安全、全局发展、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重要关口。

但与此同时，也应该注意到，经济和金融问题是复杂和系统的，影响着整个身体。2018年中央经济工作会议明确指出，在当前外部环境复杂严峻、经济面临下行压力的形势下，要“协调促进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”。因此，要实现经济高质量发展，就必须加强系统思维，把握发展大势，协调平衡“促改革”、“稳增长”和“防风险”的关系，统筹推进各项工作；不能顾此失彼，只身前进，更不能攻击一个不如一个的人；

要在防范化解金融风险、维护金融安全的同时，切实服务实体经济高质量发展，不断深化金融改革开放。

正确认识风险

坚守风险底线并不意味着“零风险”或“零风险容忍度”。落实中央要求，首先要准确把握“风险底线”的内涵。坚守风险底线是指防止系统性金融风险的发生，即只要将风险控制在可接受的水平或范围内，使其不会对经济金融安全和稳定运行造成系统性、跨学科或传染性的损害，就可以认为是坚守了“风险底线”。然而，在许多地区或领域的改革开放实践中，“坚守风险底线”往往被混淆或误解为“零风险”和对风险的“零容忍”，从而引发对改革开放的畏难情绪和思想顾虑。一方面，他们担心风险和问责，最终严重影响决策效率，拖延改革开放进程；另一方面，即使改革最终启动，也会呈现出相对保守和“碎片化”的特征，导致风险防控措施过度增加，造成社会资源和行政资源的浪费。

事实上，改革开放与风险并存。改革可能导致错误，开放可能导致风险，创新可能失败。从某种意义上说，中国的改革涉及“摸着石头过河”，没有现有经验可复制，本身就是一个“探索、试错”的持续过程。金融部门更是如此。必须充分认识到，金融改革开放不可避免地意味着外部冲击和市场波动的增加。坚守风险底线不能简单地等同于零风险或对风险的零容忍，更不能在有风险的时候因噎废食、弄巧成拙而停止改革开放的进程。坚守风险底线的关键在于有效管理和防范风险。

坚持发展观防范金融风险

党的十九大报告明确提出，“发展是解决我国一切问题的基础和关键”。许多金融风险的出现，客观上源于监管不到位等因素，也源于金融体制改革不到位、市场交易规则不完善、内外部开放不足、金融市场发展滞后、服务实体经济不足等深层次体制机制。因此，许多金融风险的出现很大程度上是一个“正在进行的问题”，我们应该坚持“进攻是最好的防御”的理念，坚持用发展的方法来解决；

只有向“固本固本”发展，我们才能有更大的空间和更强的防范、抵御和承担风险的能力。也就是说，要把金融改革发展作为防范和化解金融风险的“利器”，坚持通过改革解决金融风险背后的深层次体制机制问题，消除风险滋生的“土壤”，夯实金融抵御风险的基础，积极有效的“风险预防”。

当前，外汇领域投机套利交易和地下钱庄交易频繁发生，这与汇率和利率改革不到位、居民跨境投资套期保值需求满足不足、贸易投资便利化不足等一些体制机制问题密切相关。在这方面，我们要坚持以深化改革的方式加强治理，同时服务实体经济，有效防范和化解风险。一是稳步推进人民币汇率形成机制改革，不断提高汇率政策的规律性和透明度，进一步增强汇率弹性，更好地发挥国际收支汇率调节的平衡功能。二是审慎有序推进资本项目开放，根据经济发展阶段和金融市场状况，把握资本项目开放的重点、步伐和步骤。三是稳步推进金融市场双向开放，建立健全竞争的外汇市场，增强市场主体在更大空间配置资产的便利性，满足其套期保值需求。四是实施更高水平的贸易投资自由化便利化政策，保障真实合规的外汇需求，支持培育新业态新模式，营造市场化、国际化、法治化的营商环境。

基于金融市场的发展阶段和风险承受能力

逐渐提高风险承受能力

风险承受能力的高低往往决定着改革开放决策的力度和速度，这对“防风险”和“促改革”具有重要意义。如果对风险的容忍度过低，忽视市场发展阶段的变化和市场主体实践经验的提高，将对金融市场的发展造成重大制约。必须看到，一方面，中国从相对封闭向相对开放的转变就像从“河”游到“海”，金融市场的“大风大浪”将成为常态；另一方面，在我国经济基础和实力显著提升的基础上，深层次的体制机制问题逐步得到合理化和解决。外汇储备规模长期保持较高水平，整个市场的风险管理和风险承受能力比以前大大增强。因此，要根据金融改革发展的进程，逐步提高对相关风险和市场波动的容忍度，适度调整和提高风险阈值，不要因为改革开放期间“风暴”的增多而重新走上频繁行政干预的老路；要始终保持足够的定力，在风险可控、可承受的前提下，积极推进金融改革开放。

这同样适用于外汇管理领域。随着可兑换进程的推进和便利性的提高，跨境资本流动的波动性加剧已不可避免。对此，要保持定力，提高风险承受能力，在守住不发生系统性风险底线的同时，坚持深化外汇改革；

同时，也有必要避免对外汇市场造成不必要的冲击和影响。一是根据事态发展及时调整各项应急预案的风险阈值，避免因阈值低而频繁触发应急措施，尽可能减少行政干预和政策重复。二是坚持“开放的窗口”，不关闭、不回头，不走资本管制的老路，确保实现的开放政策不“翻烧饼”，保持稳定的政策预期。第三，在改革过程中，外汇市场的调控应侧重于预调、微调和有针对性的结构性调控，而不是大水漫灌市场以减少市场波动。

做好风险预测，

持续改进风险防控措施和计划

风险预测是风险管理的一个重要方面。当前，金融风险已进入一个多发、多波动的时期。只有提前做好预测，才能实施主动的风险管控，而不是烦躁的被动应对，从而有效规避风险。一是全面、全面地开展风险预测和评估。从不同角度充分预测各种潜在风险、问题甚至极端情况，并通过模拟和压力测试方法，全面评估各种情况下风险的影响、系统性和严重性；在此基础上，有必要做出改革决策，完善风险防控方案。第二，我们必须坚持短期应对和中长期机构预防的双重方法；同时，坚持运用更多市场化、法治化手段，慎用行政手段，多措并举、相得益彰，扎实开展风险防控和处置工作。第三，宏观审慎和微观监管措施应齐头并进，不断完善体制机制和政策工具箱，丰富事前预防措施、过程中监管措施以及事后应对、处置和处置措施，实现主动的风险控制和防御。具体而言，在外汇管理领域，要建立健全跨境资本流动的宏观审慎管理和微观市场监管体系。一方面，要完善跨境资本流动监测、预警和应对机制，丰富宏观审慎管理工具箱，逆周期调节外汇市场短期波动；另一方面，加强外汇市场监管，把金融机构放在首位，严厉打击违法违规外汇活动，维护健康、稳定、健康的外汇市场秩序。

当鱼和熊掌都难以兼得时，就做好改革开放

内部协调和收益与风险之间的平衡

首先，必须在风险和利益之间取得全面平衡，以决定改革开放的速度和方式。当预测风险可以控制在一定程度或一定范围内时，应该愿意承担责任，在加强风险防范的同时加快推进改革开放。在按时预测和把握风险时，要充分论证或放慢步伐，按照“先易后难”的原则稳步推进；或者选择个别领域进行关键突破；

或者通过试点方式审慎推进，确保改革开放稳步推进。当预测的风险不可控，可能带来重大系统性风险和隐患时，应立即进行，并暂停进展。在充分论证和完善风险防控措施后，或在相关条件成熟时，应及时取得进展。

其次，要坚持兼顾风险防范和服务实体经济的原则，坚持阶段均衡的谨慎性和便利性。一方面，风险防控措施有其制度成本，可能会增加管理程序和流程的复杂性，给市场主体带来不便，增加社会成本。如果采取过多的过度预防措施来预防少数违法个人，可能会损害绝大多数主体的便利，得不偿失。另一方面，许多金融风险本身是由对实体经济服务不足和金融“脱实向虚”造成的。从这个意义上说，加强服务实体经济的功能，强调提高风险防范的便利性，也有利于防范和化解金融风险。

建立和完善容错机制

动力、责任、改革创新

改革创新不可能总是正确的而不犯错误。在犯错误后及时发现并纠正错误是很重要的。这是可持续职业发展的关键。如果没有容错机制给改革创新者吃“定心丸”，势必会增加对改革创新的畏难情绪和思想顾虑，导致对改革的消极回应。“做得不好，做错的多”的心态和“懒政怠政、为官不为”的现象，已经成为改革发展的障碍和阻碍。对此，党的十八届六中全会指出，要建立容错纠错机制，容忍干部在工作中特别是在改革创新中的错误。要区分干部在推进改革中因缺乏经验和经验而犯的错误和明知故犯的违纪违法行为；区分未经上级明确限制的探索性实验中的错误和失误，以及在上级明确禁止后仍我行我素的违纪违法行为；

区分促进发展的无心之失和谋取私利的违纪违法行为。2018年5月，中组部印发《关于进一步激励干部承担新时代新任务新作为的意见》，对建立激励机制和容错纠错机制提出明确要求，进一步激励干部在新时代承担新责任新作为。

下一步，在推进改革和防范风险中，要切实落实“三个区分开来”，进一步明确和细化容错标准，大胆运用和坚决调整内容内容，激发全面深化改革的内在动力，为想改革、谋改革、善改革保驾护航，调动改革创新者的积极性，最大限度地调动干部改革的积极性和干劲，更好地开创全面深化改革的新局面。

充分利用各种先导机构平台

开展改革开放实验

当前，中国改革已进入深水区和攻坚期，矛盾复杂。许多金融改革，一方面需要艰难和有风险的情况，但另一方面，它们也面临着风险控制不准确或重大不确定性的问题。为确保“改革精准、运行稳定、实施公开、管理有效”，要坚持正确的方法论，充分利用各种试点机制和平台开展改革实验。在条件成熟时进行推广和实施。

应该充分认识到，试点具有范围有界性和风险隔离的特点，因此即使在试点之前对风险没有很好的了解，试点中存在较大的实际风险，也可以将负面影响控制在有限的范围内，从而实现有效的风险隔离，而不会造成系统性风险和市场冲击。有鉴于此，改革试点应保持较高的风险承受能力。另一方面，这种方式也有利于改革者不断完善和完善改革政策。如果出现重大风险，可以及时暂停或取消试点，不影响社会大局。这是推进金融“深水区”改革和平衡风险防范的有效途径。这也是鼓励改革、容忍失败、营造改革创新浓厚氛围的重要举措。

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